65571189-Capitulo-III-Los-Tipos-de-Estado-material-de-Lectura.pdf

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  DIPLOMADO EN GESTION PUBLICA DESCENTRALIZADA PCM-UCSM-CICA CAPÍTULO III1 LOS TIPOS DE ESTADO Y EL FUTURO ESTADO REGIONAL PERUANO Iniciamos esta breve exposición sobre los principales conceptos que a nivel doctrinario se han formulado en cuanto a la tipología o división jurídica de los Estados, para luego sugerir, o esbozar en sus puntos básicos, un criterio de clasificación más adecuado a
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  DIPLOMADO EN GESTION PUBLICA DESCENTRALIZADA PCM-UCSM-CICA CAPÍTULO III 1  LOS TIPOS DE ESTADO Y EL FUTURO ESTADO REGIONAL PERUANO Iniciamos esta breve exposición sobre los principales conceptos que a nivel doctrinario se han formulado en cuanto a la tipología o división jurídica de los Estados, para luego sugerir, o esbozar en sus puntos básicos, un criterio de clasificación más adecuado al contexto de descentralización que experimentan actualmente diversos países en el mundo. En base a lo antes mencionado resulta necesario, en primera instancia, distinguir entre formas de Estado y formas de Gobierno, para poder describir conceptualmente las posturas que se han tomado acerca de los tipos de Estado, desde el punto de vista concreto de la descentralización, por lo que utilizaremos en este capítulo, en muchos casos, nociones propias del Derecho Constitucional, indispensables para una comprensión adecuada de la temática antes señalada. Entendemos por formas o tipos de Estado la referencia a la posición en la que vienen a encontrarse los tres elementos que constituyen el Estado: territorio, pueblo y poder, desde la teoría clásica del Estado, definido como poder político jurídicamente institucionalizado 2 . Por otro lado, el término formas de gobierno se relaciona con la tipología de la estructura gubernamental, o el conjunto de las instituciones gubernamentales, es decir la forma en la cual se organizan, coordinan y ejercen el poder los órganos que conforman el Estado. De este modo, las formas de Estado están determinadas por la posición que ocupan y las relaciones que guardan entre sí la soberanía, el pueblo y el territorio, mientras que las formas de gobierno se encuentran determinadas principalmente por la posición que ocupan y las relaciones que guardan entre sí los diversos órganos constitucionales del Estado, tales como el Presidente, el Congreso, el Poder Judicial, etc. 3 . Dentro de las formas de Estado, según Burdeau, 4  son específicamente las  jurídicas las que nos interesan para los conceptos que se van a exponer, pues apuntan a un análisis de la estructura interna del poder estatal, concretamente la denominada organización territorial del poder en un Estado. Esto en contraposición a las formas políticas del Estado, las que incluyen tanto a los gobernantes como a los gobernados y son propiamente expresiones de los sistemas políticos por los cuales se rige un Estado (sea éste liberal, socialista, totalitario, etc.). Bajo estas premisas, es que la doctrina, esencialmente española e italiana, ha conceptualizado a los denominados Estados Unitario, Federal y, en muchos casos el denominado “ Regional ”,  como formas jurídicas del Estado, según donde se ubiquen 1  Extraido del libro Derecho Regional: Normatividad Esencial del proceso de Descentralización Peruano, Vol. I, autor  Adolfo Céspedes Zavaleta, prohibida su reproducción o venta sin consentimiento expreso del autor. 2  Ver definiciones sobre Estado y Gobierno en el capítulo correspondiente de la presente obra. 3  Cf. BISCARETTI DI RUFFIA, P. Derecho Constitucional  . LUCAS VERDÚ, Pablo (traductor). Madrid: Tecnos, 1973. 4  BURDEAU, G. Institutions politiques et droit constitutionnel. París: Libraire Generale de Droit et de Jurisprudence, 1971, pp. 47-48, citado por FERRANDO BADÍA, Juan; El Estado Unitario, el Federal y el Regional  . Madrid: Tecnos, 1978, p. 35.  DIPLOMADO EN GESTION PUBLICA DESCENTRALIZADA PCM-UCSM-CICA los centros decisorios constituyentes y legislativos que posea el mismo. En este punto, describiremos los tipos de Estado antes mencionados y seguiremos fundamentalmente los conceptos vertidos, entre otros, por los tratadistas españoles Juan Ferrando Badía, Pablo Lucas Verdú, Gumersindo Trujillo, Sebastián Martín-Retortillo Baquer y los italianos Virga, Ambrosini, Biscaretti Di Ruffia, entre otros. Finalmente, trataremos de esbozar las líneas de lo que consideramos resultaría una tipología contemporánea de los estados enmarcada en cuanto al nivel de descentralización política y administrativa al que hayan llegado los mismos. III.1. EL ESTADO UNITARIO Es aquél definido clásicamente como el que posee un solo centro de impulsión política y un conjunto único de instituciones de gobierno. Es el Estado en el cual la organización política es única porque consta sólo de un aparato gubernamental que “ lleva a cabo todas las funciones estatales, abarcando la organización política a una colectividad unificada, considerada globalmente y cubriendo todo el territorio estatal de un modo idéntico. ” 5  No existe reparto de competencias entre la persona jurídica estatal y otras personas jurídicas territoriales que puedan invocar poderes decisorios. Para algunos es la forma más natural de configuración de los tres elementos que componen a un Estado (pueblo, territorio y soberanía), sobre todo cuando se encuentra referido a un pueblo homogéneo 6 .  A menudo se señala que el Estado Unitario tiene sus orígenes históricos en Francia y en Inglaterra, llegándose a afirmar que la centralización política y administrativa de un Estado es consecuencia del carácter individualista de la democracia política surgida de la Revolución Francesa, ya que el Estado francés posrevolucionario se construyó sobre la base de una forma unitaria, centralizado política y administrativamente, para cohesionar a su poder y a hacer de la igualdad ante la ley uno de sus principios esenciales 7 . Bajo estas premisas, se ha concebido en general al Estado Unitario como uno en el cual el poder está centralizado, y concentra para el gobierno central, las facultades constituyentes, político-legislativas y administrativas, a través de órganos encargados de diferentes funciones. Hauriou sostiene que el Estado Unitario es aquel que “ tiene como soporte la unidad nacional, lo que lo convierte en una colectividad estatal que no sea divisible en partes internas que merezcan por sí mismas el nombre de Estado ” . La centralización postula la homogeneidad de la estructura social de un Estado, de esta manera la unidad del poder estatal realiza la síntesis de las voluntades particulares en una voluntad única, por consiguiente la centralización, desde un punto de vista estrictamente político, se configura como un medio de realizar y mantener la unidad de la colectividad nacional. Es sostenido, asimismo, que para que sea efectiva la concentración del poder público se exige que todos los agentes encargados de ponerla en obra pertenezcan a un cuerpo jerarquizado, con la mayor jerarquía situada en la capital estatal. 5  PRELOT, M. Institutions Politiques et droit constitutionnel  . París: Dalloz, 1972, p. 234, citado por FERRANDO BADÍA, Juan. Op. Cit. 6  LUCAS VERDÚ, Pablo. Curso de Derecho Político . Madrid: Editorial Tecnos S.A., Vol. IV, 1984, p. 662. 7  FERRANDO BADÍA, Juan. Op. Cit., pp. 63-64. Es curioso que la revolución francesa haya resultado, al final, más centralista que la Monarquía absoluta que combatió, debido a “ su rígido cartesianismo político que combatió el federalismo girondino ” . Cf. LUCAS VERDÚ. Op. Cit., p. 674. Asimismo, Cf. FERRADA BORQUEZ, Juan Carlos . « El Estado Regional Chileno: Un Modelo de Descentralización Administrativa sin Participación Política». En: RIAP  , Madrid: INAP, No 6, Enero Junio-2001, p. 179.  DIPLOMADO EN GESTION PUBLICA DESCENTRALIZADA PCM-UCSM-CICA En resumen, la estructura unitaria del Estado implica un conjunto único de instituciones, un solo ordenamiento constitucional, una sola organización gubernamental, administrativa y judicial para todo el territorio; un derecho común para todo el pueblo 8 . Al mismo tiempo, sin embargo, a menudo se exige que se le otorgue carácter autonómico al Estado Unitario, es decir que existan sobre una misma base unitaria soberana y constituyente, múltiples centros de poder  9 . En realidad, es muy difícil que haya existido un Estado Unitario puro o simple, sin alguna forma de descentralización administrativa y/o política, a nivel local o municipal, o de desconcentración, lo que vendría a denominarse como estado unitario complejo, ni ha existido, salvo en su inicio, un Estado Federal puro, completamente descentralizado con auténticos poderes constituyentes en los estados federados 10 . De esta manera se afirma que la descentralización y la desconcentración son modos técnico-jurídicos de acomodación del Estado Unitario a las múltiples exigencias de la vida económico-social contemporánea, y es sobre esa base, siguiendo las ideas kelsenianas al respecto, que se pueden perfilar nuevas tipologías de Estados relacionadas con el grado de descentralización que hayan alcanzado sus sociedades. En esa línea de ideas, Allan Brewer sostiene que los Estados Unitarios tienden cada vez más a descentralizarse, pero sin llegar al esquema ideal e inexistente del federalismo clásico, caracterizado por la presencia de múltiples órganos constituyentes a nivel de las entidades federadas; y del otro lado, los estados federales se han caracterizado por el desarrollo de un proceso de centralismo, que sin llegar a los extremos del Estado Unitario, ha estructurado un verdadero y único poder constituyente, fundado en el principio de la descentralización política 11 . Pasemos a continuación, a describir cuáles son los elementos esenciales y características constitutivas de un Estado Federal. III.2. EL ESTADO FEDERAL.- El concepto de federalismo se remite a la expresión latina foedus  que significa alianza, unión, tratado o pacto. El Estado Federal, una vez constituido, acontece como “ la más acreditada expresión de un pluralismo político en la distribución territorial del poder  ” 12 . Los países en los que surgieron federalismos en el siglo pasado, más específicamente en Latinoamérica, lo hicieron de esa forma pues al momento de su independencia o de su consolidación como estados independientes, las provincias que los conformaban constituían entidades políticas altamente descentralizadas, que para poder ser unidas, requerían de la forma federal que recién había sido inventada por los EEUU 13 . 8  CADOUX, Charles. Droit Constitutionnel et Institutions politiques . París: Editions Cujas, 1973, p. 101, citado por LUCAS VERDÚ, Pablo. Op. Cit., p. 663. 9   “ Descentralización en el Perú: propuestas para una reforma descentralista 2001-2021 ” documento  elaborado por la Secretaría Técnica para el Proceso de Descentralización, Lima, 2002. 10  BREWER CARIAS, Allan R. “El Proceso de Descentralización Política en América Latina: la perspectiva federal”.  En: Revista Iberoamericana de Administración Pública (RIAP),  Madrid: INAP, Julio-Diciembre 1998, No 1, p. 72. 11  Ibíd. Enfatiza el autor venezolano que la descentralización política ocurrida en estados como el español, italiano o el francés que ha dado srcen al estado regional es muy similar a la que ocurrió con las federaciones clásicas del viejo continente como Alemania o Suiza. 12  MARTIN-RETORTILLO BAQUER, Sebastián . La Distribución Territorial del Poder, Federalismo, Regionalismo y  Autonomía Local  . En: GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo & CLAVERO ARÉVALO, Manuel (directores). El Derecho Público de finales de siglo: una perspectiva iberoamericana . Madrid: Fundación BBV, Civitas, 1997, p. 337. 13  Ibíd. Pág. 75 . La Federal Convention  de 1781 y la Constitución de los Estados Unidos de 1787 son los antecedentes inmediatos de la actual unión estadounidense. El concepto de federalismo se amplió posteriormente en los trabajos de Hamilton, Madison y Jay, que fueran recopilados en la publicación “The Federalist”.    DIPLOMADO EN GESTION PUBLICA DESCENTRALIZADA PCM-UCSM-CICA El Estado Federal “hace posible la organización política racional de grandes espacios, responde a la necesidad de integrar unidades autónomas en una unidad superior, con una acentuación del principio de división de poderes destinada a garantizar la l ibertad” 14 . La esencia del federalismo debe buscarse no tanto “ en los matices de la terminología constitucional como en las fuerzas económicas, sociales, políticas y culturales que han determinado aquellas formas externas, de modo que un Estado puede poseer instituciones aparentemente federales, pero su funcionamiento actúa contrariamente al sentido del federalismo ” 15 . Históricamente hablando, la organización federal pasó de los EEUU a varios Estados Iberoamericanos, a Suiza (1848), a Alemania (1871), y a partir de la primera guerra mundial, a otra serie de países. Fundamentalmente, los procesos de formación de los Estados Federales pueden darse de dos modos: como resultado de la transformación de un Estado Unitario en Federal, o sea cuando presenciamos el nacimiento de los estados-miembros (tal es el caso de Brasil, 16  Austria, México y la ex URSS) 17 . El segundo modo, ocurre cuando se reúnen varios estados independientes, dando lugar a un Estado Federal, a través de un tratado internacional y usualmente por medio de una constitución (Tal es el caso de los EEUU, Argentina y Alemania) o por vía de hecho (Como en Suiza). Hamilton, el federalista norteamericano, sostenía que la gran innovación del sistema federal era que “la Constitución que propone, lejos de sig nificar la abolición de los gobiernos de los otros estados que se unen, los hace partes constitutivas de una nación soberana, concediéndoles una representación directa en el Senado, y dejando en sus manos una buena parte de la soberanía” 18 . Esta garantía constitucional pretende impedir que “ la existencia, las estructuras institucionales y las competencias de los subsistemas puedan ser modificados o eliminados arbitrariamente en virtud de decisiones unilaterales del nivel superior  ” 19 . El nacimiento de un Estado Federal puede responder a una serie de factores tales como la contigüidad espacial, motivos económicos, sociales y es de suma importancia el factor de necesidad de defensa común. Es fundamental para garantizar la existencia de un Estado Federal que exista una cierta homogeneidad de la estructura social y cultural de los miembros componentes, así como la similitud de sus instituciones políticas 20 . 14  GARCÍA PELAYO, M. Derecho Constitucional Comparado . Madrid: Alianza Editorial, 1958, pp. 216-217. 15  LIVINGSTONE, William S. Federalism and Constitucional Change.  Oxford: Clarendon Press, 1956, pp. 1-2. 16  Aunque Brasil se define como una Unión en el Artículo Primero de su Constitución, curiosamente concede igual autonomía a los estados y a los municipios, por lo que éstos no se subordinan a los niveles intermedios. De la misma forma el Estado brasileño ha aumentado radicalmente los ingresos municipales al duplicar la proporción de impuestos federales que se deben compartir con las municipalidades y exigir a los estados-miembros que transfieran una parte cada vez mayor de sus ingresos tributarios a las municipalidades que se encuentren en sus jurisdicciones. Cf. BURKI, Shahid Javed. Op. Cit, P. 12. 17  BISCARETTI DI RUFFIA. Op. Cit., p. 611. 18  Citado por HERNANDEZ-RUBIO CISNEROS, José María. “  Aclaraciones y advertencias sobre los autonomismos regionales, las llamadas nacionalidades y acerca de una posible solución federal ”.  En: Federalismo y Regionalismo . Op. Cit., p. 305. 19  KLATT, Hartmut. “Bases conceptuales del federalismo y la descentralización”.  En: Contribuciones , Lima, No 4, 1993, p. 8. Sin embargo, algunos autores han sostenido que “una constitución federal no puede ser nada menos que un convenio político entre comunidades donde previamente no existía ninguna unión o donde se pretende crear algún tipo de diversidad donde previamente existía una unión completa, y este elaborado sistema de negociación política no es definitiva sino que implica que las negociaciones preliminares sean modificadas por las generaciones sucesivas de políticos”, llegándose a la conclusión que la Constitución no responde a todas las preguntas sobre el ejercicio del poder, sino que crea las estructuras por medio de las cuales se pueden obtener las respuestas adecuadas. Cf. ANTON, Thomas J. Las Políticas públicas y el Federalismo Norteamericano. Buenos Aires: Editorial Heliasta, 1994, pp. 27-29. 20  Cf. FERRANDO BADÍA, Juan. Op. Cit., pp. 72-73. Sin embargo, al mismo tiempo se considera a los esquemas federales como apropiados para brindar amplia protección a las minorías, cuando éstas son cerradas y delimitables territorialmente hablando. KLATT, Hartmut. Op. Cit., p. 13.
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